Uno de los temas que generó mas álgido
debate en las negociaciones en La Habana fue el punto numero dos de la agenda,
sobre participación política.[1]
El acuerdo tiene la virtud de aproximarse al concepto de participación política
desde varias aristas, por lo cual contiene disposiciones que van desde la
creación del Estatuto de la Oposición (que lleva varios años pendiente), o la
eliminación del umbral del 3% para la obtención y conservación de la personería
jurídica, hasta asuntos como el manejo de la seguridad personal de los candidatos,
la eliminación de barreras para la creación de medios de comunicación, y la
democratización del espacio electromagnético.
A pesar de esto, llama la atención que el
acuerdo no se refiere a reformas específicas en materia de justicia electoral.
Si bien se anuncia la realización de “eventos” para que expertos y ciudadanos
presenten propuestas de reforma a la Organización Electoral, no parece estar en
la agenda la modificación de los procedimientos y sanciones de carácter
judicial. Una revisión a nuestra justicia electoral es necesaria, pues de ella
depende la garantía de los derechos políticos tanto de los electores como de
los candidatos. Es por esto que considero que algunas de sus instituciones
procesales merecen ser analizadas con cuidado.
En esta columna me referiré en especial a
la pérdida de investidura, una de las instituciones mas relevantes en nuestro Derecho
Electoral, que considero requiere algunos ajustes, de acuerdo a dos problemas
principales que de ella se derivan, y que inclusive pueden comprometer la responsabilidad
internacional del Estado, al tener la potencialidad de contrariar la Convención
Americana de Derechos Humanos.
El primer asunto a tratar, es el
solapamiento entre la Acción de Nulidad Electoral y la Acción de Perdida de
Investidura. En general, estas acciones son autónomas e independientes, y
responden a fines y móviles diferentes: la primera está dirigida a controlar la
legalidad de los actos administrativos de contenido electoral, mientras que la
segunda está dirigida a sancionar conductas que se consideran indeseables en
los miembros de corporaciones públicas de elección popular.
El problema surge cuando ambas acciones
comparten causales de procedibilidad, situación que daría lugar a dos
procedimientos y dos sanciones por los mismos hechos. El caso concreto en que
sucede esto es en la causal de violación al régimen de inhabilidades, que
genera la nulidad del acto de elección, y en el caso de que quien lo violó sea
miembro de una corporación pública de elección popular, generará también la pérdida
de investidura.
A mi parecer, que la pérdida de investidura
consagre esta causal desnaturaliza su propia finalidad, pues ella está pensada
para castigar conductas inapropiadas en el ejercicio de la función que implican
una falta en su desempeño como funcionario de elección popular, más que para
sancionar un vicio de nulidad en la formación del acto de elección, que
significa que no podía ser elegido. Pero además de esto, que se generen dos
procedimientos para sancionar una falta de la misma naturaleza, y que de estos se
deriven dos sanciones -la una más grave que la otra-, como lo es la anulación
del acto de elección en una, y la pérdida
de investidura en la otra -que comporta ni más ni menos que la muerte política
definitiva-, resulta una posible violación a la CADH.
El artículo 8.4 de la CADH recoge el
conocido principio non bis in ídem. La
Corte IDH, al interpretar este artículo, ha dicho que “este principio busca proteger los derechos de los individuos que han
sido procesados por determinados hechos para que no vuelvan a ser enjuiciados
por los mismos hechos” y que, “a diferencia
de la fórmula utilizada por otros instrumentos internacionales de protección de
derechos humanos (por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de las Naciones Unidas, artículo 14.7, que se refiere al mismo
“delito”), la Convención Americana utiliza la expresión “los mismos hechos”,
que es un término más amplio”.[2]
De los anterior se colige que, en el
marco del SIDH, el principio non bis in
ídem no se restringe necesariamente a causas penales, por lo cual un caso
como el que se comenta podría violar este principio, dado que la persona electa
a la cual se le atribuya una violación al régimen de inhabilidades tendría que
enfrentar dos procesos por los mismos hechos que buscan sancionar la misma
ilicitud, y que además podrían generar decisiones dispares, teniendo en cuenta
que el juicio de legalidad que tendrían que adelantar los jueces
administrativos sobre la inhabilidad alegada es el mismo, a pesar que las
acciones mencionadas respondan a fines diferentes.
El otro asunto a tratar tiene que ver con
la drástica sanción que impone la pérdida de investidura, que como se dijo
anteriormente es la pérdida del derecho a ser elegido de manera definitiva.
Cabrían varias preguntas sobre la convencionalidad
de esta medida, como por ejemplo: (i) si es compatible con el Articulo 23(2)
CADH que sea un juez administrativo el que imponga esta sanción como resultado
de un procedimiento no penal, cuando la disposición establece que este tipo de
limitación a los derechos políticos se debe imponer en virtud de una ley
previa, con “condena, por juez
competente, en proceso penal”; y (ii) si en caso de ser compatible con la
Convención, es una medida razonable y proporcionada para todas las causales por
las que procede la pérdida de investidura, o si se debe revisar vis a vis la proporcionalidad de la
sanción, de acuerdo con los estándares en materia de limitación legítima de
derechos políticos en la jurisprudencia de la Corte IDH.[3]
Por supuesto que un debate más profundo
sobre el tema se requiere. Para determinar la convencionalidad o contra-convencionalidad
de las figuras en comento habría que analizar también lo que la Corte IDH ha
entendido en otros casos como “juez competente”[4]
y “juez penal”,[5]
y el margen de libertad configurativa del que gozan los Estados para diseñar su
sistema electoral,[6]
por lo cual dejo por el momento el debate abierto sobre el tema, debate que
además resulta de una alta sensibilidad pública, dado que la creación de la pérdida
de investidura en Colombia responde a la necesidad de enfrentar vicios
políticos que no pueden quedar exentos de castigo, como la corrupción y la
irresponsabilidad de nuestros gobernantes.
Jannluck Canosa Cantor
Miembro del Centro de Estudios Integrales en Derecho
Twitter: @JannCanosa.
[1]Segundo Informe Conjunto
de la Mesa De Conversaciones de Paz entre El Gobierno de la República de
Colombia y Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo
(Farc-Ep), Sobre el punto 2 de la Agenda del Acuerdo General de la Habana, “Participación
Política.”
[2] Corte Interamericana De
Derechos Humanos. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Sentencia de 17 de Septiembre de
1997.(Fondo). Párrafo 66.
[3] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman
Vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia
de 6 de Agosto de 2008. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones Y
Costas). Párrafo 149 y 206.
[4]Ver, por ejemplo,
Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de
2004; y Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014.
[5] Corte Interamericana de
Derechos Humanos Caso López Mendoza Vs. Venezuela Sentencia de 1 de Septiembre
De 2011 (Fondo, Reparaciones Y Costas).
[6] Corte Interamericana de
Derechos Humanos Caso Yatama Vs. Nicaragua Sentencia de 23 de Junio de 2005
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
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